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博天堂体育:王雍君:公共官员的预算能力建设——议程设计与实施

2020-11-23 17:40:43 来源: 网易研究局 网易号 举报
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作者|王雍君(中央财经大学政府预算研究中心主任、网易研究局专栏作家)

王雍君

摘要 公共官员群体直接掌控公共权力与财政资源,如何适当且有效地运用公共预算驾驭这两股能量的集体行动,在很大程度上决定了整个公共部门的治理能力与绩效。为此,在各级政府中协调一致地推动聚焦公共官员预算能力建设的大战略,作为推动实施国民经济和社会发展五年规划的关键一环,有必要纳入治理改革的优先议程。本文鉴别了预算能力的四个互补性模块——预算选择、预算集成、预算执行和预算评审能力,在此基础上把预算能力建设界定为一个基于“PPBE-S”(计划-规划-预算-执行/信息系统)的治理改革议程,进而倡导围绕四个模块和相应议程的“四大学习”,并以整合性复式预算作为最优框架。“四大学习”即向书本学习、向社会学习、向自然学习和向专家学习。

关键词 预算能力 预算选择 预算集成 预算执行 预算评审

一、引言

人类正快速步入知识时代。生产和传播知识,把知识转换为技能,日益成为人类解决复杂、棘手且麻烦的治理难题的最优途径。知识基础的能力建设的重要性和紧迫性,由此前所未有地突出起来。

公共官员的预算能力是其中的核心组成部分。人类事物相互依存度不断增强引发越来越多的公共治理难题,也越来越多地要求采用“预算解决方案”。

一般地讲,举凡涉及诉诸公共资金的治理问题,公共部门不应寻求以非预算手段的解决。鉴于公共预算不能有效发挥作用,设想政府有效发挥作用是不可能的,治理难题的解决首先必须是“预算的解决”,只有那些“无需花钱”即可解决的治理难题例外,例子包括行政规制(监管)和颁发许可证。

优先寻求“预算解决”的公共治理命题根植于厚实的基础。在某种意义上,公共预算与政府是同义词,因为公共预算本身就是政府的重要组成部分,也因为

现代社会中的政府体制是按预算过程循环运转的,依次涵盖预算准备、审批、执行和评审(分析评估与审计)。当代治理文献把公共预算确认为发展议程和公共政策的核心,把作为预算过程产物的预算文件确认为政府唯一最重要的政策文件。如今,在几乎所有国家,公共预算都嵌入了最重要的政府决策机制与程序,无论中央还是地方。

作为公共治理体系的核心,公共预算的视野和框架远比其他治理工具宏大,包括司法治理、行政治理和国有企业治理。这一宏大框架把社会偏好和国家战略 转换为公共政策,把公共政策转换为具体的公共规划(program),把公共政策与规划转换为一套可具体操作的预算条件(支出、成本和融资),以达成作为期望结果的绩效(performance)。

除了公共预算外,没有其他任何治理工具能够把偏好、战略、政策、资源集成到一体化运作、按年度循环的过程中。在民主治理背景下,社会偏好、国家战略、政府政策和财政资源构成了最基本、最正式和最频繁的治理要素,只有公共预算才具备将其进行系统整合的深远潜能。

预算过程还集成了公共治理的各类角色,大致分为需求面的财政委托人和“供给侧”的财政代理人。财政委托人授予代理人“拿钱”和“花钱”的合法权力,由此形成公共财政的委托代理关系。处理委托代理关系的最高原则就是“为人民服务”,即以合理的财政成本交付委托人偏好的公共政策与服务。由此,政府与人民的财政关系得以步入康庄大道。

财政委托人即纳税人和公民,财政代理人即公共官员(公职人员)。公共官员的角色、职业、职责和工作(“上班”)高度分化和多样化,涉及决策制定、运营管理、会计、审计、国库事务和信息系统等各个方面。若置于“政府体制围绕预算过程运转”的背景环境下观察,无论角色、职业与职责如何,公共官员在公共事务上的所作所为,总是与预算过程的某个特定阶段“纠缠”在一起,易言之,要么置身于预算准备、要么置身于预算审查、要么置身于预算执行、要么置身于预算评估事务中。此情形可类比于人类无法脱离“地球背景”。

公共部门治理能力正是主要由公共官员的“预算过程互动”决定的。良好互动与糟糕互动的结果有如天壤之别,正如“接力棒传递比赛”那样。在这里,至关紧要的是“联结的方式”:松散的机械式联结势必招致系统整体功效的最小化,有机地紧密联结才能带来系统整体功效的最大化

“预算能力”的精髓正在于联结的方式:庞大的官员群体在预算过程中是如何互动的?这些互动导向松散的机械式联结,还是导向有机地紧密联结?

公共预算是一个高度复杂的治理系统,因而受制于系统论的基本原理:只是在其各个组成部分(“节点”)间存在有机地紧密联结时,“1+1>2”的整体功效最大化才能达成;实际的系统整体功效则取决于最薄弱的一环(木桶原理),比如预算准备不良(草率而粗糙的预算编制)足以招致与预算审查和执行的“失联”或松花的机械式联结,进而把预算的整体功效推向最小化。

公共官员的预算互动既影响预算过程各个阶段的“联结”,也影响特定阶段的内部联结,比如预算准备阶段的预测与政策筹划的联结。互动可能很多、也可能很少,可能很复杂、也可能很简单,但真正紧要的在于预算互动是否足以形成预算系统各个成分间有机地紧密联结,特别是能否把资本支出和经常支出及其融资整合为一个预算(one budget)。

这种整合性复式预算可为预算互动及其依赖的预算能力建设创设一个最优框架。预算系统涵盖了层级众多的“预算成分”。首要的是作为4个基本要素的社会偏好、国家战略、政府政策和财政资源,其次是各基本要素的次级要素,比如社会偏好中各类社会群体相互冲突的利益诉求,国家战略中部门战略与整体(国民经济与社会发展)战略,公共政策中部门政策目标与经济政策综合目标(增长、平等与稳定),财政资源中的支出与融资(税收、非税收入和债务)。次级成分内部还有更多的下属成分,比如支出中的资本支出与经常支出及其内部构成。

要素整合与功能整合紧密相连。任何良好的公共预算系统都必须把计划、管理和控制功能整合在一起。计划功能关注“做什么”——确立政府目标与优先性,旨在回应环境变化带来的机遇和挑战(威胁与短板),比如老龄化和环境保护要求做出的政策调整;管理功能关注“如何做”——确立旨在达成任务的最优方式和最优资源组合(人力、物力和财力表达的投入组合),以确保实现规划绩效(program performance);控制功能关注“硬预算约束”——控制支出金额、用途和时间,这是立法机关在预算事务中传统上关注的重点。

计划功能对应预算准备与审查,管理功能对应预算执行与评估,控制功能覆盖每个阶段。

预算整合可进一步划分为四个依次展开的模块——预算选择、预算集成、预算执行和预算评审。每个都有其特定而丰富的含义(稍后澄清),共同构成“预算能力”的4个核心模块。在本文中,“预算能力”被定义为公共官员运用预算选择、预算集成、预算执行和预算评审解决公共治理问题的能力

如前所述,预算能力的精髓是在预算系统的各个成分间形成“有机地紧密联结”,这高度依赖公共官员在预算过程中的互动方式和密度。一个团队或群体可以是“1+1<2”的乌合之众,也可以是一个“1+1>2”的“特别能战斗”的集体。众多的相同零部件可以被组装成一台运行功能强大的机器,也可以被组装成一台运行效率低下的机器。

在这里,“联结”(链接)的方式和牢固程度起着决定性作用。“互动”的本质正是“联结”:有怎样的互动,就有怎样的联结

预算系统中起决定性作用的不是规模因素,而是公共官员的互动所决定的联结。互动的方式与密度决定了联结的方式(机械式还是有机式)与密度。生命体就是组织、器官和系统(如血液循环与神经系统)构成的一个极其精密的“联结体”,大自然自然而然形成的联结方式,就其精巧性和有效性而言,没有任何人为联结可相提并论。

预算系统并非自然王国、而是社会王国的复杂系统,因而高度依赖基于官员互动的联结。在互动方式与密度存在缺陷时,各个组件(偏好、战略、政策与资源)与次级组件间形成有机地紧密联结是不可能的。在实践中,没有比“支离破碎”更能损害公共预算、进而损害公共治理了

明显的脱节也反映在4个关键治理工具间的脱节上。五年期国民经济与发展规划(中国模式的重要组成部分)一直备受重视,但其可实施性和有效性在很大程度上依赖两个简单且重要的前提条件:(1)在制定政府投资计划和中期财政规划([2015]国发3号文)时,公共官员充分考虑和紧密衔接五年期发展规划;(2)在制定年度预算时,公共官员充分考虑和紧密衔接中期财政规划和政府投资计划。

满足这两项条件意味着战略计划、政府投资计划和中期财政规划被有机地整合到预算准备程序中,这样的预算准备(制定预算)程序正是确保成功治理的起点和关键

在实践中,4个治理工具是由不同的公共官员、在不同的时间、采用不同的程序制定的,方法和动机也各不相同。现行部门预算下的“基本预算”和“项目预算”编制,支出部门内部财务职能(对接财政部门与央行国库)同计划职能(对接“发改委”)的分立,与此类似。

但程序分立并非招致脱节的关键原因。真正的问题在于缺失一套引导密集互动以达成“有机地紧密联结”的程序和机制,特别是把资本支出、经常支出及其融资整合为“一个预算”的协调性程序和机制

在这种情况下,预算过程变得支离破碎的风险很高,无论预算准备、审批、执行还是评审

作为冰山一角的项目预算的碎片化即为明证:大量的公共项目(各部门完工、在建和新建项目)缺失系统整合和大范围的优先性排序,相关法律法规时有相互冲突(比如预算法与部门法律法规),导致项目选择的盲目性、重复和浪费;许多项目在缺失对可预见的支出、成本和融资进行测试的情况下即被启动,涉及项目前期筹备、建设和交付使用后至少未来1-3年的维护与运营支出,引发诸多后果与负面影响,包括工期延长、成本超支、过于频繁的预算追加(“反复预算”)、维护不及时和运营不充分,以及招致或加剧腐败与寻租的高风险。

现行四本预算间缺失整合也是典型例子。四本预算指一般公共预算、政府性基金预算和社会保险预算。此外还有预算稳定调节基金和其他专项预算。预算分类之间的缺失整合在实践中同样引发了大量问题,包括“拆东墙补西墙”引起的浪费、重复和不透明。

无论如何,把预算整合纳入治理改革的优先议程实为当务之急。鉴于预算整合高度依赖公共官员的预算能力,将其纳入改革议程作为“能力建设战略”的核心组成部分,一如针对公共官员的“责任建设战略”,可谓具有划时代的意义。

为把稀缺改革资源集中在最有价值的方向上,避免把零打碎敲的常规“培训”混同于能力建设战略很重要。常规培训依然有其必要与价值,但只是在紧密联结真正的“预算能力”时,才会对系统提升整体治理能力做出实质性贡献。与预算能力脱节的常规培训的价值不应被高估。

二、预算能力的四个模块

预算系统涵盖四个一级组件:预算选择、预算集成、预算执行和预算评审。每个都包含更多的次级组件。每个组件的功能各不相同,但只有形成有机地紧密联结时,预算系统的整体功效才会最大化,从而比其他治理工具或方式更能系统有效地解决困难、复杂而麻烦的当代治理难题。

总的来说,官员群体有必要从侧重熟悉的“文山会海解决”(授人以鱼),转向侧重相对不熟悉的“公共预算解决”(授人以渔)。相对不熟悉的部分原因在于:与文件和会议相比,公共预算包含远为丰富、更有价值的专业知识与技能。官员“恶补”这些专业知识比过去任何时候都更重要和更紧迫,在“以人民为中心”和“高质量发展”观下尤其如此。

生命演化史、人类史和人类文明史表明,对于社会性生物而言,组织化程度高的社会具有更强的生存和发展能力,这样的社会有更多和更有效的合作,从而更可能获得和发挥“1+1>2”的整体功效。

“组织化社会”的精华在于诉诸“玄而又玄却其妙无穷”的联结机制,把欲望、偏好、利益和知识技能各异的社会个体成员协同起来达成任务和目标的能力。市场机制和公共预算是两类主要的协同机制,前者采用分散模式,后者采用集中模式——把分散性的个体行动“集中”到相对单一的目标上来,这就是满足社会偏好和达成战略与政策目标。

一个组织良好的预算系统可被视为组织化社会的关键方面,无论地方层面的小社会还是国家层面的大社会。组织化程度较高的社会,通常也是预算整合度较高的社会;反之亦然。

这样的预算整合涵盖组件(偏好、战略、政策和资源)整合、功能整合(计划、管理与管制)和角色整合。角色整合关注预算过程各阶段的公共官员的“预算互动”,旨在形成预算组件间和功能间有机地紧密联结。这样的预算系统才能真正成为发展议程和公共政策的核心,并使公共部门的整体治理能力产生质的飞跃。

预算过程有许多参与者,包括政府供应商、政府债务购买者和各类社会(纳税人)群体,但公共官员无缝是主导整个预算过程和决定结果(result)的核心角色。以此言之,把预算能力建设的战略重点锁定为公共官员是适当的。

公共官员的预算能力建设可对接预算整合的四个模块:预算选择、预算集成、预算执行和预算评审。每个模块都依赖特定类型的专业知识与技能。就公共治理而言,这些知识与技能正是一个组织化社会中极具价值的宝贵财富。若把公共政策目标和绩效视为“蛋”,那么,公共官员的预算能力就是“鸡”。完整的绩效评价概念必须把预算能力涵盖其中

首要的是预算选择(budgetary choice)能力。理想情况下,公共官员应有足够的能力预算准备阶段做出三类正确的社会选择:(1)责任范围,(2)手段与方式,(3)重点与优先性。

责任范围的选择旨在界定“谁的责任”——政府、市场还是第三部门?这没有一个简单的答案,但从五个维度上界定正确的思考方向至关紧要,这就是竞争潜力、服务特征、用户付费的可能、责任适合性和环境外部外。每个维度的量化评估得出的“市场化指数”,可作为判断是否作为政府责任的理性标准。没有这样的标准意味着政府行为“越位”或“缺位”的高风险。政府与市场的适当边界一直是经济学的热门主题。

一旦确定属于政府责任,即应考虑是否纳入预算——使用预算还是非预算手段解决?某些治理问题可以通过诸如监管、产权控制、颁发许可证等非预算手段解决,也可以通过政府花钱(预算手段)去解决。

一旦确认预算解决是适当的,即应着手思考“方式择优”问题,比如补贴(穷人)还是直接提供服务?选择公共机构自己生产还是购买或外包某项服务?在这里,标准化的成本效益分析和最低费用选择法可以派上大用场。

最具挑战性的是面对大量“预算申请”时如何确定重点与优先性。理论上这依赖社会偏好和成本信息、国家战略重点和政府政策优先性,在实务上常由“领导拍板”决定。即便如此,应用专业理性知识确定重点与优先性依然至关紧要,涵盖基于自上而下的中期支出框架(MTEF)和自下而上的成本核算进行的支出(预算)选择,即在部门政策(如教育和医疗政策)层次上进行的标准化产出成本核算。

MTEF(中国术语称为“中期财政规划”)是适合所有国家、政府和部门的逻辑框架,即在平衡“有多少钱可花”和“需要花多少钱”的基础确立重点与优先性的预算选择框架

预算选择涉及大量专业知识与技能的运用,堪称一个国家和社会中最重要(没有之一)的知识与技能类型。在防范“劣币驱逐良币”以及“零和游戏与负和游戏”的意义上就是如此,在促进政府职能合理化的意义上也是如此。

很少有人意识到,政府职能合理化这个宏大而热门的主题,在真实世界中正是主要通过大量具体的“预算选择”决定的!经济学家喜欢用“市场失灵”言说政府职能与市场机制的合理边界,但实务上真正紧要的是如何展开预算选择上的具体操作!

在真实世界里,政府与市场(还有第三部门)的实际边界不是由经济分析决定的,而是由庞大的公共官员群体通过具体的预算选择行为决定的,“市场在资源配置中发挥决定性作用”和“政府更好地发挥作用”的治理诉求,也是如此。由于这一原因,公共治理的改革者和研究者需要密切观察官员是如何实际做出预算选择的,包括引导其实际选择的行为动机是什么,以及在多程度上偏离了上述相关专业理性知识与技能所引导的方向。

紧随预算选择的是预算集成,即如何集成预算成分(偏好、战略、政策与资源)和预算功能(计划、管理与控制)。

人类生活水准与品质提升主要来自资源整合(integration)而非科技进步,各个领域(经济、社会、政治、军事和环境等)莫不如此。最明显的莫过于把硬件和软件整合到武器平台或系统里。

企业家的使命也是整合:整合各种生产要素以满足消费者需求和创造商业价值。生物界也是明显例子,最复杂的生命系统——人类个体——正是大自然实施“整合”的杰作,神经系统、血液循环系统、呼吸系统等连同各种器官与组织被精巧地整合其中,得以成为可高度协同运作和拥有复杂智能的生命形式。

公共预算系统何尝不是如此?最基本的要求莫过于把资本支出和经常支出及其融资整合为一个预算,即前述的预算成分间和预算功能间能够形成“紧密地有机联结”的预算,底线是避免碎片化——无论政府整体预算、部门预算还是某个特定规划(“项目”)的预算。

这种基于经济分类的复式预算可称为整合性复式预算,区别于程序分立的离散式复式预算。当前部门预算框架下,“发改委”负责编制“项目预算”,财政部门和支出部门负责编制“基本预算”,然后在预算准备的最后(提交政府和人大审查)阶段,财政部门通常简单地将两者“汇总”起来。在此过程中,没有任何协调性程序和机制被用于对预算成分间和功能间的反复“磨合”和整体审视,比如确认纳入预算的所有项目(数目庞大)的优先性排序是否适当,项目投资、配套资金和融资是否被人为高估或低估。

在这种情况下,预算的各个成分相当于一大堆“砖头”的堆砌,并未被建构为真正需要的“墙”和“楼”。如何适当调和与平衡相互冲突的功能与目标(控制与绩效)也未被充分关注,彼此间是否协调一致并不清楚。这样的预算虽然构成“一本预算”,但并非形散而神不散意义上的“一个预算”。

在这里,焦点依然是“联结”:碎片化的松散联结从根本上讲不同于有机地紧密联结。在公共官员预算能力不足的环境中,达成高度整合的“一个预算”是一项令人敬畏的治理挑战,只有诉诸适当的集体行动——步入正轨的能力建设战略——才能得到解决。中国是典型的“预算大国”,四本预算的支出总额超过经济总量(GDP)的40%,而且有着世界上规模最大的官员群体。这两个事实强化了预算能力建设的重要性和紧迫性。

在这里,一个根本性的问题因其隐秘性而始终未被看清:把资本支出和经常支出及其融资整合为一个预算,对系统提升公共部门治理能力极其重要。

整合性复式预算为公共官员预算能力创建了最优框架:透过这个框架,人们才能看清和明了广阔经济社会背景下的预算选择,是否以及如何形成了“有机地紧密联结”——无论预算的各个成分之间还是功能之间。

“一个预算”和“一本预算”的根本区别,集中反映为“有机地紧密联结”和“松散地机械联结”间的区别,最终反映为预算能否对公共治理目标做出实质性贡献的区别。如果公共资金(纳税人的钱)未能对纳税人关切的目标和利益做出“增值”意义上的贡献,其意义和价值将被大打折扣。

整合性复式预算创建了最可能达成这一目的框架。治理的本质,无非就是因应内外环境的变化,增强应变能力和修复(脆弱性)能力以抓住发展的机遇。

这意味着身处治理世界的公共官员“不得不”深刻地思考一个根本问题:如何在“守卫今天”(守成)和“争取明天”(进取)间作最适当的权衡?资源是稀缺的。在特定预算年度里,支出限额与资金必须在前者与后者之间作适当的分配:多少用于经常支出(守成)、多少用于资本支出(进取)?如何确定适当的比例关系?

第一个问题涉及“支出定额标准”的应用,第二个问题涉及“支出组合标准”的应用。直到今天,“支出标准”仍停留在狭隘的定额标准概念上,组合标准则被忽视,尽管公共项目上重大投入组合失衡问题实际上相当普遍。

基于经济分类的整合性复式预算,具有把短期与中长期治理问题综合在一起进行统筹考虑的巨大优势。因为资本支出面向未来(进取),经常支出面向现在(守成)。未来的中长期挑战非常难以应对,典型地包括人口结构老龄化和环境退化带来的种种后果与影响。除了整合性复式预算外,没有其他任何预算框架具有这样的优势,即引导治理者在系统考虑当前和未来的种种治理难题的基础上最优地制定与实施治理方案,避免产生任何重大盲点和失衡

由于这一原因,整合性复式预算得以成为培育和训练公共官员治理能力的最优框架。在此框架的约束与引导下,公共官员的能力建设战略最可能步入正轨。

同样重要的还有预算执行能力——预算能力的第三个模块。预算过程涉及大量具体的行政与管理事务,通常属于支出部门与机构的责任;也涉及大量的政策协调和政策执行评估事务,通常属于财政部门的责任。

真正紧要的是所有机构与官员必须有对“支出周期”深刻理解,涉及大量相关的专业知识和技能运用。支出周期(expenditure cycle)概念用来刻画“预算执行”过程的运营活动:始于人大(立法机关或审议机关)批准预算意义上的“预算授权”,经由预算单位在预算授权内做出购买投入决定意义上的“支出承诺”,然后经由预算单位对供应商交付商品与服务的“核实交付”,终于随后的“款项支付”和事后的审计。

如此,“授权-承诺-核实-付款-审计”构成扩展的支出周期的五个主要阶段。每个阶段都构成“预算执行”的关键一环,任何一环出现纰漏都足以损害预算执行的进度和质量,在实践中这一直是深受困扰的大问题。究其根源,至少可部分地追溯至官员群体中相关专业知识与技能的欠缺,这也是导致至今没有真正意义上的“预算会计”的主要原因。目前语境和实践中的“预算会计”有名无实,因为缺失对支出周期各阶段的预算运作信息的完整记录,只有付款信息例外。不言而喻,在付款阶段采取任何事前控制(执行进度与质量)行动都为时已晚。

预算执行系统的另一个关键方面是国库现金管理。如何在标准单一账户(TSA)体制下最优地达成国库现金管理的目标,仍未得到普遍理解,以至实践中诸多问题至今未得到呈现和系统考虑。其中特别明显的是:国库现金管理唯一正确的目的——以最低现金余额和最低债务成本确保安全支付与财政货币政策协调,以及达成此目的所依赖的标准TSA机制,至今未被领悟和强调

预算能力的第四个模块是预算分析、评估和审计。目前中国有强大的国家审计机制,但如何将其扩展至基于“支出周期”的预算执行过程,使其成为完整的预算过程的固定组成部分发挥作用,依然任重道远。可以推论,只要这项高度专业化的知识与技能未被实际应用于审计机制,审计助推重大战略部署和政策实施的能力将依然不足。

更一般地讲,除了严格遵循按“支出周期”运作的逻辑外,良好预算执行能力还高度依赖会计-报告-审计系统的支撑。

预算能力的前三个模块都依赖预算分析与评估能力。分析和评估可以借助社会力量(如专业性的预算分析机构)进行,但专业知识与技能的不足依然十分明显,并且不能取代公共官员的预算分析与评估工作。

预算分析与评估能力涵盖的范围和主题广泛而多样化,主要涉及宏观的财政可持续性、可承受性和脆弱性,中观层面的支出重点与优先性排序的适当性,微观层面的支出运营绩效(经济性、效率和有效性)。透明度和财政风险也是非常重要的主题,每个都攸关预算政策的有效性。

为使预算分析更有用,以下要求须被满足:分析与分析报告应是准确、健全的、及时和可得到的;应经常注意与媒体、政策制定者和公众的交流与接触;应用性预算分析强调研究报告的简短、清晰与迅速及时。这些决定了只能由作为分析者的官员而非学术研究人员准备这样的报告。

三、以PPBE-S为纽带推进预算能力建设

把预算能力“解构”为3个功能模块——区别于上述4个流程模块——也是适当的,这就是预算过程的计划、管理和控制功能。每项功能都是跨部门的,涉及各个政府层级和预算单位。

PPBE-S正是将这些功能整合于预算过程的预算系统,即计划(planning)-规划(programming)-预算制定(budgeting)-执行(execution)并将其融入信息系统(system)的一体化系统。5个成分间的“联结”(协调一致)方式和牢固程度从根本上决定了预算系统的整体功效,因而集中反映预算能力建设的精髓。

明确认知这些功能的确切含义以及须被整合到预算过程很重要。大致说来,计划功能关注“做正确的事”,管理功能关注“正确地做事”,控制功能关注“负责任地做事”,每个都具有对公共官员专业知识与技能的特定指向

计划功能旨在形成预算过程社会选择的基础,以确保政治或政策方向的正确性。预算选择的决定性力量来自政治层面,也在较高程度上依赖基于专业理性的技术健全性。一般地讲,只是在政治方向正确性以及技术健全性得到确保的前提下,预算系统才能正常地有效运转。“政治”概念的两个维度分别是权力和政策。限制权力滥用和推进公共政策共同为预算系统注入灵魂,以避免陷入“植树人预算”的深渊。

以此言之,公共官员的预算选择能力建设应包括3个主要模块:(1)评估机遇和挑战的能力,(2)基于评估建立目标和优先性排序的能力,(3)确定何处和何时采取明智行动(做出改变)的能力。这些都要求官员具备专业很强的特定背景知识,涵盖地方或部门的经济条件(资源可得性)、未来支出需求、政治因素和管理质量等方面。

3个模块的结合对促进预算-政策间联结至关紧要。确定“需要做什么并为其提供资金”是一回事,形成预算-政策间有机地紧密联结完全是另一回事,正如把堆砌“砖头”和把砖头“砌成墙”和“盖成楼”完全是另一回事。这个重要的差异在实践中常被忽视,以至预算-政策间的脱节依然困扰当前的预算过程。

预算-政策间的直接联结通常需要一并满足6项基础条件

·政府内部建立和完善制定政策的机制与程序

·政府决策部门更好与公众沟通

·为依法检查政策和预算提供充足手段

·系统地审查一项政策承诺的资源含义——实施一项政策承诺花费多少资源

·规定和加强立法机构在预算问题的权力

·强化预算的权威性并坚定而不失灵活地执行预算

6项基础条件涉及大量经验知识和专业知识的运用,包括对这些条件本身的深刻理解。

与对应预算准备和审查阶段的计划不同,管理功能对应预算执行过程的规划(第2个P:programming)功能,关注如何以“最优方式”和“最佳资源组合”达成任务。在这里,“任务”概念的焦点是规划(program),管理功能瞄准的正是规划绩效。理想情况下,所有公共服务应尽可能通过被精心设计的公共规划组织供应,相应地,规划应作为预算资金分配最适当的基本单元,无论外部服务(服务公众)还是内部服务(“保运转”)。

规划管理(“项目管理”)将因此创设预算绩效管理的微观基础。微观基础的薄弱困扰着各级政府与部门的预算过程,公共投资项目的重复、浪费、工期延长、成本超支等屡见不鲜即为明证。

在这里,最重要的专业知识与技能有两类:(1)选择与“最优方式”相连的“活动”,(2)选择与“最佳资源组合”相连的非财务(人力与物力)资源投入结构。这是“一线(运营层)”官员最重要的两类专业知识与技能,但常被忽视或低看。

为达成良好的规划管理,赋予支出部门和机构“活动选择”和“投入组合选择”的自主权至关紧要,即便它们无权选择或制定某些重要规划(比如“低收入者保障房规划”)也是如此。与组织的高层官员相比,负责具体运营事务的官员通常更了解“如何把事做好”。举例而言,一线官员对选择“建设儿童保健中心”(活动1)、“开发儿童营养品”(活动2)还是“开发儿童药品”(活动3)更好,即更有助于达成“儿童体能提升”(规划)目标,通常比“上面”和财政部门的官员拥有更多信息与知识;各项活动的最优投入组合(人力/物力及其内部成分间)与此类似。

就支持PPBE-S中的“预算制定”(B:budgeting)而言,以上两类知识与技能的运用同样至关紧要,因为它们为预算制定(支出及其优先性安排)提供了客观标准。活动选择(最优做事)和“客观”(非财务)的投入组合正是引发支出需求(“需要花多少钱”)的真实源头,也是资金可得性(“有多少钱可花”)的重要约束条件,因为过度选择会加剧财政融资的困难和压力。

因此,脱离两类活动和投入组合基础的预算制定(包括审查预算制定),几乎不可避免地陷入武断或过度的行政自由裁量。在实务上,机构故意高报预算、财政部门不得不“估摸着削减”的游戏,一直没有中断过。其直接结果是:预算单位实际得到的预算资金要么过多、要么过少,两者都会引发或加剧诸多负面后果。

控制功能即PPBE-S中的执行(E)模块,聚焦预算执行阶段的支出控制。在这里,理解基于条目(line-item)的控制转向基于经济分类控制非常重要,因为这是走向“一收就死”(控制过度或不当)、“一放就乱”两难困境的关键步骤。在那些寻求合规(compliance)与绩效(performance)相兼容的改革议程中,这是必须迈出的第一步。因此,公共官员有必要深刻领悟投入预算体制与整合式复式预算体制的确切含义与相对优势

投入预算即条目基础和组织本位的传统预算,注重细节性(详细的条目)支出控制,具有妨碍绩效导向的内在倾向;相比之下,将条目分类转换为经济分类的资本支出与经常支出,在此基础上精心设计经济分类的预算科目,并且最终整合为前述真正意义上的“一个预算”,实为当务之急。

作为一般结论,在投入预算体制转换为绩效预算体制之前,通常需要有转向整合性复式绩效体制的过渡,否则,招致失败的风险很高。就现状而言,整合性复式预算兼容控制与绩效(对应计划功能与管理功能)导向的优点,至今未被学界和实践者认知。目前对预算与预算能力及其特殊重要性的认知,整体上仍处于“初级阶段”。扭转这种局面是引导治理改革步入正轨的先决条件。

PPBE-S中的“S”指联结PPBE各个成分的信息系统,即结合了预算的计划、管理和控制功能的数据库系统。该系统向公共官员开放(保密信息例外),作为提升预算能力的关键一环。。

四、围绕预算能力的“四大学习”

提高公共官员预算能力是一个长期进程,坚持“四大学习”有助于加速进程和强化效果。

首先是“向书本学习”。选择专业知识含量丰富密集的“公共预算与财务管理”的读物尤其重要。这样的读物没有知识含量很低的资料堆砌,以及大而不当以至真正有用的信息含义极少的连篇累牍。如果每个月都能坚持不懈地“读一本好书”,一年下来就是12本。如今,许多官员花在“手机”上的时间远多于花在专业书箱上的时间,这与学习型社会的理念格格不入。

学习型社会的核心理念可提炼为:“日不学则困,月不学习愚,岁不学则废。”学习——真正意义上的知识型学习,不应被视为包袱或额外负担,而应被当作工作和生活的乐趣所在和必要组成部分。在这一理念被公共官员广泛接受并付诸实践时,学习型社会才会到来。

第二类学习可称为“向社会学习”。社会本身就是一所学校,通过观察和思考社会是如何运转的——特别是“按1+1<2”还是“1+1>2”的方式运转,以及如此运转的驱动力量是怎样的,公共官员可从中获得大量有助于提高预算能力的认知。因为无论社会运转的方向如何,公共预算都不可避免地在其中扮演重要角色。可以合理推论,在公共预算显著地以“1+1>2”的方式运转的社会,必定是良币压倒劣币、正和游戏压倒零和游戏与负和游戏的社会;反之亦然。

“向自然学习”也很重要。就兼容“竞争”与“合作”这两类相反相成的力量而言,大自然的杰作远非人类所能企及,尽管其野蛮方式(丛林法则)必须被抛弃。就理解预算系统有效运转必须满足的一般条件而言,没有比“兼容良性竞争和有效合作”更好的表述了

这是因为:良好的预算系统必须是一个竞争性的资源分配系统,以确保稀缺资源流向公共回报最高的用途;良好的预算系统还必须是一个依托大范围社会合作的系统,因为各类社会群体的利益如此紧密地“纠缠”于预算过程中,以至公共预算典型地成为“利益共生系统”

这种兼容竞争与合作的预算系统虽然不可避免地产生输家和赢家,但它确保不会把选择输家和赢家当作目的——确保的只是把预算选择置于公共利益的约束与引导之下。这意味着确保没有人总是输家,也没有人总是赢家。这样的预算系统应该是“可接受的”——即便不尽人意。

最后是“向专家学习”。一般地讲,专家拥有比官员更多的专业知识,官员则比专家拥有更多的经验知识。因此,学习不应是单向的,专家与官员应相互学习以取长补短。

结语

公共官员群体的预算能力应被视为“软实力”的重要组成部分,无论国家还是地方层面。这种“软实力”的核心本质是“有机地紧密联结”,包括预算系统的各个成分间的联结和功能性联结,前者涵盖社会偏好、国家战略、政府政策和财政资源,后者涵盖预算的计划功能、管理功能和控制功能。

“有机地紧密联结”依赖一个得到适当整合的预算体制——基于经济分类的整合性复式预算体制。未经整合的预算体制只能处理一些简单和局部的治理问题。“文山会海”大抵如此,对此类工具的过度依赖具有使预算系统被长期边缘化和空心化的高风险,损害公共部门系统解决复杂棘手的治理难题的能力。

“有机地紧密联结”也依赖公共官员群体在整合性复式预算框架下的预算能力建设,涵盖预算选择、预算集成、预算执行和预算评审(包括分析)。4个模块可以PPBE-S作为纽带,以形成系统的“预算能力建设战略议程”。该议程并非万能,因而需要在更广泛的公共部门绩效管理议程下采用。

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